编者按
改革开放以来，国有建设用地有偿使用制度大力推行，基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场。其中，以政府供应为主的土地一级市场取得长足进步，制度体系相对完善，而以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场发展比较滞后。随着国家对新增建设用地的管控和收紧，土地二级市场活跃度不断提升，管理体系更加完善。
近日，省政府办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》，提出今年年底，全省初步建立起产权明晰、市场定价、信息积聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。作为全国34个推进建设用地使用权转让出租抵押二级市场试点城市之一的太原市，2017年就开启了相关工作，并于年底出台了《太原市国有建设用地使用权转让实行办法》。其实施至今，为全省推广建立土地二级市场提供了“太原样板”。
让土地要素流转起来
想要了解太原到底做了什么，首先我们需要知道什么是土地二级市场。记者在网上查阅资料，发现相关概念林林总总，各有千秋，没有统一答案。市规划和自然资源局综合业务科常丽英，负责我市土地二级市场试点工作，参与了《实施意见》出台的论证和研讨。
她对土地市场的理解，精准且符合太原实际：土地市场，顾名思义就是交易土地的市场，由一级市场和二级市场构成。一级市场是土地使用权的初始交易，反映的是国家与土地使用者之间的经济关系。二级市场是土地使用权的交易，主要是通过转让、出租、抵押等交易，实现土地使用权在土地经营者或使用者之间的横向流动，实现市场经济下生产要素的优化配置。“简单来说，一级市场就是政府和企业之间的土地交易，二级市场就是企业与企业之间的土地交易。”常丽英解释，建立完善土地二级市场就是为了促进土地要素的流转。
“五个突破”打开桎梏
试点开展之前，太原市国有建设用地使用权二级市场只有零星的转让和抵押，建设用地出租则完全是空白。调查显示，阻碍市场形成的主要原因是土地和税费政策交易的过度约束。在转让方面，交易的门槛和成本过高；在抵押方面，对抵押权人、抵押物价值的约束过多。“就是条条框框太多，我们要想办法打开桎梏。”市规划和自然资源局党组书记李军对改革充满信心。
打破陈规、清除障碍成为工作开展的突破口。“我们的做法是找到业务环节的关键点，逐一击破，称之为‘五个突破’。”李军表示。
一是降低交易门槛。我市试点政策规定，未达到开发投资总额25%的建设用地使用权，可按照“先投入后转让”原则，在签订建设用地使用权转让合同后，依法办理预告登记，待受让人开发投资总额达到法定要求时，再办理不动产登记。
二是允许分割转让。我市规定，在符合城乡规划和不影响土地使用价值的前提下，按照“先分割、后转让”原则，允许分割转让给境内外的自然人、法人或其他组织。试点期间，为一家军工企业办理分割转让1宗，盘活土地资源6.16公顷，显化资产6378.97万元；办理土地使用权分割抵押1宗，抵押面积5.34公顷，为企业融得资金12.86亿元。
三是降低交易成本。将进入土地二级市场交易的契税由原来的4%下调为3%，土地交易手续费根据情况也可享有原核定标准的5～8折优惠。
试点期间，我市一家公司将5066平方米面积土地转让给子公司，交易价格为324.22万元。按照新的税收政策，土地增值税和契税予以免收，交易手续费也减半收取，企业节约税费成本近50万元。
四是放宽抵押权限。允许养老、医疗、教育等社会领域机构以有偿方式取得的建设用地使用权设立抵押权，允许以划拨方式取得的具有地上建筑物、其他附着物的建设用地使用权依法抵押。2017年，我市一家民营医院资金紧张，申请将2008年以出让方式取得并领取土地证的0.92公顷建设用地使用权及其地上建筑物抵押登记，但按照过去法律规定无法办理，企业一筹莫展。试点工作启动后，自然资源部门首次以医卫慈善用地及地上建筑物作为抵押物，为企业办理了抵押登记，帮助企业融资金额4000万元，缓解了企业发展的燃眉之急。
五是规范划拨土地出租管理。试点改革前，我市国有划拨土地出租经营行为长期存在且无序发展。按照试点有关规定，我市对原划拨用地因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，依法实行有偿使用方式或征缴国有土地年租金，市、区财政按6∶4分成，主要用于城市建设。
二级市场实现“三个转变”
针对土地二级市场关键环节大刀阔斧的改革，打破了我市土地和税费政策的诸多约束，土地转让交易门槛变低了、成本也降下来了，土地流通更加顺畅。“试点工作让市场变得活力十足，相关配套政策又让市场更加规范。这是一场政府、企业双赢的改革。”李军说。
如今，我市二级市场交易量呈稳步上升趋势，对自然资源部门来说，土地资源存量盘活了，营商环境进一步优化。对企业来说，事情好办了，负担减轻了，获得感增加了。
土地市场呈现出了“三个转变”
建设用地使用权交易量“从小到大”。2016年，我市建设用地使用权转让4宗、面积3.35公顷、金额0.32亿元。试点以来，建设用地使用权转让交易量持续放大，全市共在土地二级市场中转让24宗土地，转让面积97.7万平方米，转让价达到28.4亿元。
建设用地使用权出租“从无到有”。试点前，由于监督管理机制不健全，加之征收难度大，我市建设用地使用权出租工作处于空白状态。试点改革后，太原市规范建设用地使用权出租双方的权利义务，明确由区级自然资源管理部门对出租行为进行监管。早在2018年7月，全市共办理建设用地使用权出租17宗，收取划拨土地年租金42.88万元，实现了“零”的突破。
建设用地使用权抵押“从慢到快”。试点中，太原市改进了建设用地使用权抵押登记审查形式，由审批制改为备案制，不再对主债权合同和抵押合同的抵押金额进行实质性审查，只进行程序性要件审查。同时，改变原来土地抵押价值只能委托土地评估机构确定的单一方式，增加了可以由抵押双方当事人协商确定的方式，节省评估时间和费用。还有一大好处是优化流程、减少环节，将办理抵押的平均时限由10个工作日缩短至5个工作日。 “试点，走得就是一条大胆尝试、在尝试中探索、在探索中不断前进的路子。这是土地二级市场改革工作带给我们的最大启示。”李军颇有感触。
