就业是最基本的民生。习近平总书记强调，“促进高质量充分就业”“不断增强广大劳动者的获得感幸福感安全感”。“十五五”规划纲要提出深入实施就业优先战略，构建就业友好型发展方式；特别强调培育新职业新岗位，完善人力资源供需匹配机制，健全就业支持和公共服务体系，推动灵活就业、新就业形态健康发展以及增强创业带动就业效应等重要任务。在构建就业友好型发展方式中，创造更多更高质量就业岗位、促进高质量充分就业，既是政府的重要责任，也是实现经济高质量发展的题中之义。
高质量就业是高质量发展内在要求
在经济高速增长阶段，就业岗位的创造得益于增长效应和结构效应。一方面，经济规模的持续扩大创造出更多非农就业岗位，推动就业数量增长。另一方面，产业结构变革推动农业剩余劳动力转向非农产业、城镇和处于经济增长极的地区，就业质量得到整体性提高。进入高质量发展阶段，经济增长更加倚重技术进步和产业结构变革等创新驱动。技术和结构变革过程既创造新的就业岗位，也会伴随着部分机器和技术对现有岗位的替代。
无论是根据以往的技术变迁经验，还是根据人工智能应用的可能情景，都可以使我们作出这样的判断：长期来看，技术变革既会产生对高技能人才的更大需求，还会随着劳动生产率的提高，通过收入效应拓展消费内容，引导形成新的产业和就业岗位。然而，以自动化为导向的技术应用，在短期内也不可避免地造成岗位流失。为了最大限度地消除技术进步的负面影响，同时促使就业岗位的长期增长，要求以人工智能为代表的新技术在开发和应用中，自始至终能够对标就业优先原则。
应对技术变革的就业影响与破解结构性就业矛盾，在方向和手段上都是一致的，包括引导技术发展方向对标就业优先战略、重塑人力资本培养模式、完善劳动力市场和公共就业服务、健全社会保障体系等。例如，人工智能对科技、经济、社会和治理均产生强大赋能作用，如果从研发到应用的全过程都能遵循最大化就业目标，即能够使技术创新同就业扩大实现最大兼容，那么劳动生产率的提高就能转化为新机遇，进而增强创造就业的行业的领先优势，整体加大就业创造的力度。技术向善、智能向善的政策导向，最终要落实到规制和激励等具体手段上，即在人工智能模型的创造和应用中，引导技术不以替代现有岗位为直接目标，而是更加倾向于增强劳动者能力，让他们能够胜任更多的技能型岗位，从而在总体上促使就业创造跑赢岗位流失。
智能向善包括理念和实践两方面。一方面，可考虑通过立法和规制，把就业优先的理念变成科学家、投资者、企业家等相关方之间的共同意图、约束性要求和激励相容行动，在理念上设立一个保护劳动者和就业岗位的公共利益底线。由于就业是人民生活品质和民生福祉提高以及人的全面发展的基础，因此，在涉及资本与劳动、生产率与岗位、成本与收益以及效率与公平的权衡取舍时，理所当然应该把就业、民生和人的全面发展作为抉择标准，规范人工智能发展和应用的方向、路径和实务优先序。另一方面，通过实施产业政策，加强劳动者技能与人工智能的互补，强化产业和就业的协同。结构性就业矛盾的一个表现，就是人力资源供需不匹配，导致“有活没人干”和“有人没活干”现象并存。人工智能的开发和应用，通过增强技能让更多劳动者能够胜任更多的工作，在提高劳动生产率的同时，又不简单替代劳动力，即可做到从破解“有活没人干”入手，解决“有人没活干”的问题。
以不断提升人力资本应对就业冲击
通过学校教育、工作经验和职业培训获得并不断提升人力资本，包括提升劳动技能、科技创新能力和弘扬企业家精神等，是应对技术进步和自动化对就业冲击的最有效手段。以往的经验表明，劳动者的受教育程度越高，越容易掌握新的技能，更好适应技术和产业结构的升级换代，因而越可能做到在技术变革的冲击中处于有利地位。从原则上来说，这个道理没有发生变化。然而，人工智能在应用中，可能使很多受教育程度较高的劳动者的技能不再具有优势，因而对这些岗位的替代也成为可能和现实。针对这种技术冲击的新特征，人力资本培养模式和劳动力市场功能都应该与时俱进、不断创新和持续更新。
其一，推动学校教育和职业培训一体化，实现人人皆学、处处能学、时时可学的终身学习目标。一方面，人工智能对就业的冲击本质上也是对人力资本形成的挑战，应该予以积极应对。另一方面，利用人口结构变化的时间差，抓住资源配置的削峰填谷机会，通过教育深化和培训拓展，可以获得额外的推动力。例如，幼儿园数量减少意味着这个教育阶段资源相对宽裕，可考虑通过统筹使用资源，扩大托幼服务供给，推动儿童早期发展并纳入普惠性基本公共服务，以及支持延长义务教育年限。中等职业学校数量和在校生的减少也提供了机会窗口，一方面可用于扩大普通高中的入学率，另一方面可将部分资源配置到工作阶段的各种培训中。
其二，健全劳动力市场配置人力资源的功能，提高劳动力及其技能在供需间的匹配水平。在市场经济条件下，劳动力作为重要的生产要素，需要借助市场机制进行有效配置。这要求持续进行制度创新，完善劳动力市场功能，以准确、及时的市场信号和有效的激励手段，把拥有不同技能的劳动力配置到各类岗位上。这个劳动力配置和技能匹配的过程，正是岗位得以持续创造和就业质量不断提高的过程，同时推动实现人尽其才，以持续不断的人力资源优化配置提高全要素生产率和劳动生产率。
其三，在人工智能时代，教育和培训对于经济增长和社会发展的贡献日益突出，社会收益率趋于提高。人工智能系统对劳动者技能具有一定替代性，劳动者终身不断地接受培训和再教育，将成为人机协同、人类技能与人工智能互补的必要条件。因此，目前和未来的劳动者接受各级各类学校教育和各种培训，不仅给本人带来人力资本回报，也是宏观经济的效率源泉以及社会流动性的基础。鉴于教育和培训作为公共品的性质明显增强，相关的公共服务供给固然可以借助第三方机构来实施，而政府作为重要供给方亦要承担相应更多的支出责任。
聚焦提高就业质量完善制度和机制
就业作为基本民生的性质，决定了创造更多更高质量就业岗位，既要依靠劳动力市场对人力资源进行高效的配置，也要依靠劳动就业相关立法和执法、劳动合同、最低工资保障制度等一系列劳动者权益保障制度以及社会保障体系的完善，对劳动者的基本生活和各项权益进行有效的保护。
第一，增强宏观经济政策、产业政策、人力资源管理和社会政策之间的统筹性和协同性。货币政策和财政政策等宏观经济政策要明确扩大就业这一目标，既聚焦周期性就业波动，也瞄准结构性就业矛盾，在操作层面建立政策实施程序，确保对就业状况作出及时、准确和有效的政策反应。产业政策要在投资和产业规划中，切实把保护岗位和扩大就业作为重要依据。例如，在老龄化不断加深的背景下，应将有助于实现老有所养和老有所为的银发产业作为具有就业创造潜力的产业加以支持。适应新就业形态的发展趋势，社会保障体系要更加突出基础性、普惠性和兜底性。此外，各项政策在依据最大化就业原则扩充工具箱的同时，还应努力实现彼此贯通，以确保政策方向的一致性和实施力度的协调性。
第二，顺应人工智能时代劳动就业新特点，完善劳动者权益保障制度，更好保障劳动者权益和民生福祉。数字技术和人工智能赋能所创造的工作，不再具有传统岗位的形态特征，而是呈现多样化特征。随着人工智能在产业中的广泛应用，岗位流失和就业创造将交替发生，劳动力市场同样具备这个特征。政策应对的思路并不是消除或遏止新就业形态，而是通过创新强化劳动者权益的制度性保障，不使新就业形态与非正规就业画等号。由于劳动力的载体是人不是物，因此，劳动力市场与其他要素市场不同，不能简单地通过市场出清的方式调节供需，劳动者权益保障制度和社会保障制度要始终维护劳动者的主体地位。
第三，公共就业服务着眼于通过培训提升技能，通过消除就业壁垒和流动障碍提高供需匹配度，努力破解结构性就业矛盾。提高政策效果的关键，在于聚焦重点劳动者群体，针对具体就业困难予以扶助。一方面，青年劳动者受教育程度高但缺乏工作经验，仅具有入门水平技能的新成长劳动力易受到人工智能的冲击。另一方面，一些大龄劳动者虽有工作经验但受教育程度较低，还面对数字鸿沟乃至智能鸿沟。因此，弥补重点群体在就业市场上面临的技能缺口，需要有更大的扶助力度，并且需要借助人工智能赋能，增强劳动者能力。同时，利用岗位可分解为各种工作任务的性质，拓展工作的长度、宽度和深度，达到创造更多就业机会的目标。
(作者系中国社会科学院学部委员)
